Selección del concesionario correcto y entrega de incentivos adecuados

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Luis Alejandro Palacio García

Colombia se ha embarcado en un ambicioso programa de construcción de carreteras donde se busca que el sector privado se encargue de construir, financiar y operar las principales autopistas del país. En la búsqueda de mejorar las condiciones de la infraestructura vial, el estado colombiano desde principios de la década del noventa viene otorgando en concesión la construcción, operación y mantenimiento de algunas vías. Para esto, se han diseñado las políticas que guían los procesos de adjudicación y contratación de las concesiones, haciendo uso de mecanismos como las subastas y utilizando elementos de la teoría de los contratos.

De esta forma, la discusión ha girado en torno a cómo consolidar los mecanismos de licitación, debido al notorio déficit vial existente que requiere avanzar rápidamente en la construcción de las mismas. Sin embargo, el principal reto intelectual es un poco más ambicioso, es importante avanzar en el diseño institucional que debe regir a las concesiones viales. Por lo tanto, la pregunta que se debe plantear es ¿Por qué es necesario regular las concesiones?

Existen al menos dos razones por las que es necesario que alguna institución pública especializada regule el negocio vial. Primero, las carreteras causan “externalidades”, es decir, los costos y beneficios de un proyecto no sólo afectan a los agentes directamente involucrados sino también a otras personas. Segundo, en la etapa de operación las carreteras son frecuentemente monopolios de hecho debido a que es conveniente que un mismo concesionario opere rutas que son sustitutas, porque esto disminuye el riesgo específico del negocio y, en consecuencia, reduce lo que deben pagar los usuarios para que el proyecto sea rentable.

La razón para regular los monopolios es con el objeto de asegurar que se cumplan los estándares predeterminados de calidad de construcción y mantenimiento de las obras concesionadas. En un mercado competitivo no es necesario regular la calidad del servicio porque la empresa que atiende mal pierde clientes, ya que éstos pueden cambiarse a una empresa competidora. Esta alternativa no existe cuando la carretera es un monopolio.

Al respecto, Tirole (1997) aclara que el objetivo de la autoridad pública es seleccionar al concesionario más eficiente, entregar los incentivos adecuados para obtener una rebaja en los costos de construcción, mantenimiento, comercialización y otras dimensiones del proyecto de infraestructura y, al mismo tiempo, limitar la renta del concesionario.

Aquí corresponde hacer dos comentarios. En primer lugar, por lo general hay a su vez otros objetivos, tales como políticas regionales, redistribución, etc., que pueden ser incorporados al análisis; aquí entramos en el delicado tema de los incentivos. En segundo lugar, vale la pena explicar por qué, dejando de lado los aspectos redistributivos, las rentas de los concesionarios resultan socialmente costosas: ellas deben ser sufragadas ya sea por subsidios gubernamentales, los que a su vez implican una tributación distorsionante, o bien cobrando elevados precios a los usuarios, con lo que se produce una subutilización de la infraestructura.

El objetivo de la autoridad pública es proveer infraestructura a bajo costo. La manera natural de alcanzar esta meta es licitar la construcción de la infraestructura. La firma que haga la propuesta más económica se adjudica la obra, construye de acuerdo a las especificaciones, entrega en depósito una suma de dinero o contrata una póliza de seguro para cumplir con las garantías en el futuro y después transfiere la infraestructura a la autoridad pública. Posteriormente, esta última se encarga de operar la obra, o bien contrata servicios externos de administración y mantenimiento. De este modo, son los contribuyentes los que pagan el costo de la construcción, lo cual le permite a la autoridad pública cobrar peajes bajos y así hacer uso eficiente de la infraestructura.

El esquema de construcción y transferencia recién descrito puede criticarse por dos razones. En primer lugar, éste supone en forma implícita que se puede verificar la calidad de la construcción. Si no fuese así, cabría temer que tanto el contratista como la empresa administradora no aceptarán responsabilizarse por las deficiencias en la calidad del servicio. Por consiguiente, sí tiene sentido que para ambos haya recompensas vinculadas a los ingresos percibidos, con el fin de establecer sus responsabilidades. Con todo, esto genera un cierto “moral hazard en el equipo”, lo que hace difícil responsabilizar por completo a los miembros individuales del equipo.

En segundo lugar, el mecanismo no contempla una verificación del valor social del proyecto. En un esquema de construcción y transferencia, el contratista recibe de manos del Estado la suma total de dinero y los usuarios no pagan nada. Desde hace tiempo los economistas han estado preocupados por la posibilidad de que la autoridad pública no reúna suficiente información sobre la demanda, o que desee construir un “elefante blanco”, o bien que sea “capturada legalmente” por la industria o por grupos de interés que se beneficiarán de la infraestructura y que en el proceso político estén mucho mejor representados que los contribuyentes. Con una exigencia de “autofinanciamiento” o de “equilibrio presupuestario” se evitarían proyectos carentes de valor social, puesto que la industria espera no tener pérdidas y sólo los usuarios pueden beneficiarse con el proyecto.

La restricción que conlleva el autofinanciamiento para los proyectos de infraestructura exige que todos los costos sean cubiertos por los ingresos recibidos de los usuarios y no por subsidios gubernamentales. Mientras el autofinanciamiento a menudo crea distorsiones, al elevar los precios por sobre sus niveles socialmente eficientes, por lo menos asegura que no se construirán elefantes blancos. Debido a estas consideraciones se está consolidando la figura de los contratos de concesión, donde la firma que se adjudica la licitación construye y opera la infraestructura por cierto tiempo y recupera los costos de construcción, mantenimiento y comercialización mediante el cobro, previamente acordado, a los usuarios durante la vigencia del contrato.

En resumen, a pesar de que es necesario regular las concesiones viales, no basta con dictar normas. Éstas serán efectivas solamente si se diseñan considerando las limitaciones inherentes a toda regulación y, además, si las instituciones encargadas de hacerlas cumplir enfrentan incentivos correctos. La concesión de carreteras es un nuevo tipo de negocio en que se otorga un monopolio de hecho a empresas concesionarias. Los monopolios deben ser regulados para que no exploten su poder a expensas de los usuarios.

Nota: Esta columna es un resumen de las ideas expuestas en: Tirole, J. (1997). Comentario a la propuesta de Engel, Fischer y Galetovic sobre licitación de carreteras. Estudios Públicos, 61(verano 1996), 201 – 214.

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