Planteamiento del problema. Análisis de los incentivos a la entrega de sobornos en el marco de la licitación pública en Colombia: un aporte experimental

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Álvaro Javier Vargas Villamizar

La corrupción es uno de los grandes problemas que afectan las economías de todo el mundo, de hecho, de acuerdo con Transparencia Internacional con base en el Corruption Perceptions Index 2016 ningún país del mundo se encuentra exento de la corrupción. Dos terceras partes de los países del mundo poseen una puntuación por debajo de la escala de calificación. Dentro de este ranking Colombia ocupa el puesto 90, mostrando de esta forma que en cuanto a percepción se refiere. El país se encuentra entre la mitad peor calificada en cuanto a sus niveles de corrupción, logrando un puntaje de 36 sobre 100 que es realmente preocupante debido a que se ubica en el mismo nivel que algunos países del Sudeste Asiático y África Subsahariana.

La corrupción en Colombia representa un gran lastre para el crecimiento y desarrollo económico, de hecho, según datos entregados al diario El Tiempo el 26 de febrero de 2017 por el Contralor General de la República Edgardo Maya Villazón se calcula que en el país se pierden cerca de 50 billones de pesos al año por este fenómeno. Cada semana salen a la luz diversos casos en los cuales diferentes prácticas corruptas como casos de nepotismo o sobornos se llevaron a cabo para asegurar la adjudicación arbitraria de un contrato.

Las causas de la corrupción son generalmente muchas, pero entre las que se pueden destacar principalmente se encuentran: La primera es que los costos de realizar controles y auditorias de todos los procesos de contratación y gasto del presupuesto público son prohibitivos. La segunda radica en la debilidad institucional en cuanto a la penalización de estos delitos, que en la mayoría de casos terminan en vencimiento de términos o casa por cárcel sin la devolución de los dineros robados. Y la tercera se encuentra en el mal diseño de los mecanismos de contratación, que poseen en sí mismos un alto componente burocrático y el mecanismo de selección posee un alto peso discrecional, lo que redunda en la entrega de dádivas y sobornos a los funcionarios públicos para favorecer a una firma en particular a través de la adjudicación de jugosos contratos estatales.

Un ejemplo de ello es el caso de los sobornos entregados por la multinacional brasilera Odebrecht, que según información divulgada por la Revista Semana el 21 de diciembre de 2016 ascendieron a 11 millones de dólares, y salpicaron a un alto número de altos funcionarios del Estado colombiano y de otros países latinoamericanos. Tampoco se puede dejar de lado el caso de Reficar, que hasta el momento ha sido considerado el peor caso de corrupción del país, relacionado particularmente con sobrecostos por malversación de fondos que llevó a que el Estado pagara 4.000 millones de dólares en adicionales.

Estas cantidades de dinero son muy grandes, tanto así que, para poder dimensionar el problema, es necesario acudir a comparaciones relativas con otros rubros presupuestales, para de esta forma conocer algunos de los posibles costos de oportunidad. De acuerdo con el Decreto 2170 de 2016 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2017, se encuentra que el presupuesto total para la vigencia presente asciende a 224.4 billones de pesos, por lo que en principio podrían inferirse con base en la información entregada por el Contralor General de la República que en el 2017 aproximadamente el 22,3 % del presupuesto será malversado, cayendo en manos privadas de terceros de manera fraudulenta.

Para tener una idea relativa de la magnitud del desfalco, este monto pagaría casi el total del servicio de la deuda que asciende a 51.5 billones, o financiar la totalidad de gastos de funcionamiento e inversión del FOSYGA, Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio de Educación Nacional. A través de lo anterior, es evidente que el impacto de la malversación de fondos es negativamente significativo en las finanzas públicas de la Nación.

En este sentido, para Gorbaneff (2003) el problema de la contratación pública radica en la forma de crear una estructura organización óptima. Particularmente, los contratos públicos pueden tener una tendencia de funcionamiento ineficiente en la medida que el mecanismo de asignación diseñado falla y no elige al contratista más óptimo.

De acuerdo a lo expuesto anteriormente, si no se buscan alternativas para buscar reducir los problemas de corrupción, particularmente los relacionados con la contratación estatal, se espera que tomando como referencia el 2017, aproximadamente en el 2020 se haya perdido gracias a la corrupción el equivalente al Presupuesto General de la Nación del 2017, o en el 2028 se haya malversado una cantidad equivalente al todo el Producto Interno Bruto colombiano del 2016.

La teoría económica tradicional plantea que el Estado debe delegar sus funciones en un tercero cuando la realización de éstas por sí mismo represente un costo mayor que la delegación. De hecho, según Coase (1994), una empresa se expandirá hasta que el costo marginal de realizar una transacción adicional dentro de ella sea igual al costo marginal de organizarla en el mercado. En este sentido, el Estado se verá obligado a contratar algunas de sus funciones por parte de terceros, dado que el costo de asumirlas es superior que el valor del contrato de adjudicación de las mismas.

Pero este proceso de contratación generalmente está permeado por actos desleales y corruptos, que atentan contra los principios de la Administración Pública plasmados en el Artículo 23 de la Ley 80 1993 de transparencia, economía y responsabilidad bajos los cuales deben ser realizados los procesos contractuales en el marco de la moralidad y ética pública para dar cumplimiento a asignaciones eficientes y eficaces.

Un ejemplo de ello son los Resultados del Observatorio de Contratación 2016 de la Cámara Colombiana de Infraestructura en donde se hizo seguimiento a 45 entidades públicas, en donde se revisaron 45.001 procesos de selección y se tomó una muestra de 1.180 procesos de licitación en el sector de infraestructura de transporte que representó el seguimiento a 1.246 contratos adjudicados cuyo monto ascendió a 1,52 billones de pesos. En él se presenta un escalafón de las mejores y peores entidades territoriales y nacionales de acuerdo a sus procesos de contratación, en donde se evidenció que en los municipios el 87% de los contratos se adjudicaron en un proceso con único oferente y en el caso de los departamentos este fenómeno ascendió al 71%.

En este sentido, dados los problemas de corrupción que se manifiestan en la contratación se han creado una serie de instituciones que buscan contrarrestar este fenómeno, pero un inconveniente es que la mayoría de políticas que buscan disminuir la corrupción parten del supuesto de la economía neoclásica que los seres humanos son homoeconomicus. Este agente representativo teórico es alguien capaz de hacer cálculos matemáticos complejos instantáneamente, maximizando todas y cada una de las decisiones. Sin embargo, si se piensa en las personas del mundo real es claro que ninguna de ellas posee dicha capacidad de análisis y es allí donde estás políticas pierden efectividad en la realidad.

Un factor fundamental en el cual la economía del comportamiento ha aportado evidencia es en el hecho que los seres humanos no poseen racionalidad cartesiana, sino que tienen una racionalidad limitada. Comprender que las personas son irracionales en ciertas circunstancias es vital para entender el comportamiento humano. Ariely (2008) afirma que las personas son previsiblemente irracionales, en otras palabras, que la irracionalidad se produce siempre del mismo modo una y otra vez. Por lo cual independientemente de si se es consumidor, empresario, funcionario público, decisor de políticas o legislador, entender en qué forma funciona la irracionalidad es indispensable para mejorar la capacidad de tomar buenas decisiones.

Dentro de las causas de corrupción anteriormente expuestas, el problema que aborda la presente investigación es el de la ineficiencia del mecanismo de asignación de la licitación pública en Colombia. Ello debido a que el proceso de licitación posee un alto componente burocrático donde la elaboración de los pliegos de condiciones que definen el criterio de selección recae en la discrecionalidad del funcionario público delegado para llevar a cabo el proceso de contratación. Esta situación conlleva a que se generen incentivos a la entrega de dádivas y sobornos a dichos funcionarios, para así favorecer a una firma en particular a través de la imposición de barreras de entrada al proceso de adjudicación a otras firmas competidoras, para así garantizar la postulación de un solo proponente y asignar de manera arbitraria el contrato.

Es decir, la economía del comportamiento permite abordar el problema de tener modelos teóricos alejados de la realidad y permite generar mecanismos que logren de manera más efectiva disminuir la probabilidad que surja la corrupción. En ese sentido la pregunta concreta que se quiere responder en esta investigación es: ¿Cuál la incidencia del pliego de condiciones de la licitación pública en Colombia como incentivo a la entrega de sobornos a los funcionarios públicos por parte de contratistas privados?

Referencias

Ariely, D. (2008). Predictably Irrational. New York: HarperCollins Publishers.

Cámara Colombiana de Infraestructura. (2016). Resultados del Observatorio de Contratación 2016. Recuperado el 26 de marzo de 2017, de https://www.infraestructura.org.co/nuevapagweb/ObservatorioContratacion/Resultados%20Observatorio%20Contratacion%20-2016-.pdf

Coase, R. (1994). La naturaleza de la empresa, La empresa, el mercado y la ley, Madrid, Alianza, 1994, p. 33-49.

Decreto 2170. (2016). Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2017. 27 de diciembre del 2016. [Ministerio de Hacienda y Crédito Público].

Departamento Administrativo Nacional de Estadística. (2017). Cuentas Económicas Nacionales Trimestrales, Producto Interno Bruto – PIB. Recuperado el 12 de abril de 2017, de http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/cuentas-nacionales/cuentas-nacionales-trimestrales#pib-oferta-y-demanda

El Tiempo. (2017). Saqueo de la corrupción equivale a casi un billón de pesos por semana. Recuperado el 24 de marzo de 2017, de http://www.eltiempo.com/justicia/delitos/precio-de-la-corrupcion-en-colombia-61749

Gorbaneff, Y. (2003). Problemas teóricos en la contratación pública en Colombia. Cuadernos de Administración, 16(25), 91–107.

Ley 80. (1993). Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. 28 de octubre del 1993. Diario Oficial No. (desconocido).

Revista Semana. (2016). Odebrecht pagó 11 millones de dólares en sobornos en Colombia. Recuperado el 26 de marzo de 2017, de http://www.semana.com/mundo/articulo/odebrecht-11-millones-de-dolares-en-sobornos-en-colombia/510210

Transparencia Internacional. (2016). Corruption Perceptions Index. Recuperado el 27 de marzo de 2017, de https://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_ind ex_2016
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